Johdanto

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikan vaikutus liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen

Liikuntatoimen arviointikohteena vuonna 2015 olivat kunnallisten liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikan vaikutukset liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen. Kunnallisten liikuntapaikkojen lasten, aikuisten ja erityisryhmien liikunnan käyttömaksupolitiikat olivat arviointiteemana vuosina 2005, 2006 ja 2007. Käyttövuoropolitiikan vaikutuksia liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen arvioitiin vuonna 2010.

Käyttövuoropolitiikalla tarkoitetaan kunnassa virallisesti hyväksyttyjä kirjallisia liikuntapaikkojen käyttövuorojen jakoperusteita tai vakiintuneen pitkäaikaisen käytännön mukaisia jakoperusteita ja näiden vahvistamista koskevaa päätöksentekoprosessia sekä määriteltyjen painopisteiden ja tavoitteiden toteutumisen seurantaa. Käyttömaksupolitiikalla tarkoitetaan tässä arvioinnissa kunnan liikuntapaikkojen käyttövuoroista perimien käyttövuoromaksujen määräytymisperusteita, painotuksia sekä maksujen suuruutta. Liikuntapaikkojen tasa-arvoisella saavutettavuudella viitataan eri käyttäjäryhmien mahdollisuuksiin liikuntapaikkojen käyttöön paikallisella, alueellisella ja valtakunnallisella tasolla arvioiden.

Käyttömaksupolitiikkaan tai käyttövuorojen jakamiseen liittyviä palvelutavoitteita ei ole määritelty valtakunnallisesti. Palvelutavoitteet on muodostettu arviointiryhmän asiantuntemukseen ja aiheeseen liittyviin suosituksiin ja valtakunnallisiin linjauksiin perustuen.

Liikuntalain (390/2015) 5 §:n mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle paikallistasolla on kuntien tehtävä. Kunnan tulee luoda edellytyksiä kunnan asukkaiden liikunnalle järjestämällä liikuntapalveluja sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävää liikuntaa eri kohderyhmät huomioon ottaen. Kunnan tehtävä on tukea kansalaistoimintaa, mukaan lukien seuratoiminta, sekä rakentaa ja ylläpitää liikuntapaikkoja. Yleisten edellytysten luominen liikunnalle tulee tehdä kunnan eri toimialojen yhteistyönä ja kehittämällä paikallista, kuntien välistä ja alueellista yhteistyötä sekä huolehtimalla tarvittaessa muista paikallisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin sopivista toimintamuodoista. Lisäksi kunnan tulee kuulla asukkaitaan liikuntaa koskevissa keskeisissä päätöksissä osana kuntalain (410/2015) 22 §:ssä säädettyä kunnan velvollisuutta huolehtia asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista ja arvioida asukkaittensa liikunta-aktiivisuutta osana terveydenhuoltolain (1326/2010) 12 §:ssä tarkoitettua terveyden ja hyvinvoinnin edistämistä. Liikuntalain asettamien tavoitteiden toteutumista aluehallintovirasto tukee resurssi- ja informaatio-ohjauksella aluetasolla. 

Vuonna 2010 julkistettiin valtakunnalliset suositukset liikunnan edistämiseksi kunnissa. Tavoitteena suosituksissa on kunta, jossa kuntalaiset liikkuvat terveytensä kannalta riittävästi ja jossa liikunta tarjoaa kuntalaisille mahdollisuuksia yhdessä tekemiseen ja yhteisöllisyyteen. Kuntalaisten liikuntakäyttäytymiseen vaikuttavat useat eri tekijät ja kunnalla on mahdollisuus tukea kuntalaisten liikuntakäyttäytymistä monin eri keinoin. Yksi näistä tekijöistä on liikuntapaikat ja eri käyttäjäryhmien mahdollisuudet niiden käyttämiseen. (Sosiaali- ja terveysministeriö. 2010.)

Vuosina 2005, 2006 ja 2007 liikuntatoimen peruspalvelujen arvioinnin kohteena oli kunnallisten liikuntapaikkojen käyttömaksupolitiikkaa. Tuolloin todettiin, että käyttömaksupolitiikan painotuksilla pyrittiin kunnissa useimmiten lisäämään lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuutta. Painotus lasten ja nuorten liikuntaan näkyi alennettuina hintoina tai kokonaan ilmaisina liikuntapaikkojen käyttövuoroina. Valtakunnallisesti käyttömaksuissa oli eroja kuntien välillä; samantasoisesta liikuntapaikkapalvelusta voi joutua maksamaan eri hinnan asuinkunnasta riippuen.

Käyttömaksujen ohella myös vuorojen saatavuus sekä niiden jakautuminen eri käyttäjäryhmille on liikuntakäyttäytymistä tukeva tai rajoittava tekijä. Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin mukaan lasten ja nuorten liikunnan edistäminen oli selvästi merkittävin liikuntapoliittinen tavoite, jota kuntien käyttövuorojen jakamisella pyrittiin edistämään. Toiseksi merkittävin oli tasa-arvon ja tasapuolisuuden toteutuminen käyttövuorojen jaossa ja kolmanneksi mahdollisimman laajojen käyttäjäryhmien liikunnan edistäminen.

Käyttövuoropolitiikan keinoin voidaan edistää kunnassa valittujen hyvinvointi- ja liikuntapoliittisten tavoitteiden toteutumista. Edellä mainituissa arvioinneissa on todettu, että kunnallisia liikuntapaikkoja koskeva käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikka ei perustu riittävän usein virallisesti hyväksyttyihin asiakirjoihin, joissa niiden vaikutukset kuntalaisten liikuntakäyttäytymiseen on arvioitu, eikä niiden tavoitteiden toteutumista seurata pitkäjänteisesti. Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin mukaan virallisesti hyväksyttyjä kirjallisia jakoperusteita oli koko maassa ainoastaan 39 prosentissa kunnista. Arvioinnin toimenpide-ehdotuksissa pidettiin tärkeänä, että kuntiin laaditaan virallisesti hyväksytyt yhtenäiset kunnallisten liikuntapaikkojen käyttövuorojen jakoperusteet, jotka perustuvat liikuntatoimea ohjaavaan strategiaan ja ovat kuntalaisten tiedossa. Myös käyttövuoromaksujen painotukset tulee kytkeä kuntalaisten hyvinvointia edistäviin strategioihin.

Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnissa todettiin myös, että liikuntapaikkojen käyttövuorojen kysyntä suhteessa tarjontaan vaihtelee huomattavasti liikuntapaikoittain. Kaikista suurin kysyntä suhteessa tarjontaan oli liikuntahalleista ja -saleista. Näiden lisäksi esiin nousivat pallokentät ja jäähallit. Käytetyimpien sisäliikuntatilojen osalta koulujen liikuntasaleilla on eniten merkitystä kunnan käyttövuoropolitiikan näkökulmasta. Koulujen liikuntasaleja on kaikissa kunnissa. Ne ovat moniin liikuntalajeihin ja monille käyttäjäryhmille sopivia tiloja ja näin ollen niiden käyttövuorojen kysyntä on suurta. Katsauksessa liikuntapaikkojen kysynnän ja tarjonnan indikaattoreihin on arvioitu, että liikuntasaleissa tehdään 45,7 prosenttia vuotuisista tunnin mittaisista liikuntasuoritteista tarkasteltaessa merkittävimpiä sisäliikuntapaikkoja (Nissinen K. & Möttönen V., 2015).

Liikunnan toimiala on muuttunut ja laajentunut kilpaurheilusta kaikkien väestöryhmien terveyttä edistävään liikuntaan ja arkipäivän fyysiseen aktiivisuuteen. Tämä tuo tarpeen kytkeä liikunnan strategiatyö osaksi kunnan hyvinvointistrategiaa ja laajemmin kuntastrategiaa, jossa tulee kuntalain (410/2015, 37 §) mukaan ottaa huomioon kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Kuntastrategiassa tulee myös määritellä sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Kuntalaisten liikuntakäyttäytymisen ja liikuntapaikkojen käytön seuranta toimii kuntien strategiatyön tukena. Vastaavasti virallisesti hyväksytyt käyttövuorojen jakoperusteet ja virallinen käyttömaksupolitiikka auttavat jalkauttamaan strategioiden hyvinvointilinjauksia käytäntöön. Seurannan ja toimenpiteiden vaikuttavuuden arvioinnin apuna voidaan hyödyntää hyvinvointikertomusta, jonka kunnat ovat velvollisia valmistelemaan terveydenhuoltolain (1326/2010, § 12) mukaan kerran valtuustokaudessa. Hyvinvointikertomus valmistellaan kunnassa tai alueellisesti hyvinvointipolitiikan suunnittelun, arvioinnin ja raportoinnin työvälineeksi. Se toimii strategiatyön sekä vuotuisen kuntasuunnittelun ja seurannan välineenä.

 

Lapset ja nuoret

Liikuntapolitiikassa on viime vuosina korostettu lasten ja nuorten liikuntaa sekä liikunnan yhdenvertaista saavutettavuutta ja kaikkien oikeutta liikuntaan. Lasten ja nuorten liikunnan edistämiseen on varattu runsaasti resursseja. Lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuutta on pyritty lisäämään ja tukemaan muun muassa valtion liikunta- ja urheiluseuroille kohdistamalla seuratoiminnan kehittämistuella sekä Liikkuva koulu -ohjelmalla. Liikuntaa edistetään myös muilla avustuksilla. Kuitenkin lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuuden edistämisessä on edelleen työtä tehtävänä. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Lahti R. (toim.) 2014.)  

Liikunta -ja urheiluseurat ovat harrastajamäärillä mitattuna koulun liikuntakasvatustoiminnan jälkeen lasten ja nuorten merkittävimpiä liikuttajia. Seuratoimintaan tullaan mukaan yhä nuorempana ja kilpaileminen on edelleen vahvasti läsnä seurojen toiminnassa. Myös seuratoiminnan ulkopuolella on merkittävä osa lapsista ja nuorista, joten arkiliikunnan ja liikunnallisen elämäntavan lisäämiseen on löydettävä useita keinoja; muitakin kuin kilpailullisesta näkökulmasta lähteviä. Kuitenkin kunnissa salivuorojen jakopolitiikka tapahtuu tällä hetkellä pitkälti seuratoiminnan ehdoilla. Lasten ja nuorten osalta tämä vaikuttaa erityisesti heidän eniten suosimiensa liikuntapaikkojen käyttöön, joita ovat lähiliikuntapaikat, koulujen liikuntasalit sekä kouluajan ulkopuolella kevyenliikenteenväylät ja luontoympäristöt. Rakennetuista liikuntapaikoista pojat suosivat erityisesti ulkokenttiä ja sisäsaleja, tytöt puolestaan ulkoilualueita ja -reittejä. Tytöt liikkuvat lisäksi ulkokentillä ja sisäsaleissa vapaa-ajalla selvästi kouluaikaa vähemmän. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Lahti R. (toim.) 2014.)

Liikunnan harrastamisen kustannukset seuroissa ovat kasvaneet viime vuosina. Kaikki perheet eivät kykene maksamaan lapsensa tai nuorensa urheiluharrastusta. Kuntien liikuntapaikkojen käyttövuoropolitiikalla, erityisesti käyttövuorojen maksujen suuruudella, on vaikutusta näihin kuluihin. Käyttövuorojen hintakehityksen on kunnissa viime vuosina havaittu olevan nouseva. Tähän on kiinnitetty huomiota muun muassa opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämässä seuratoiminnan kehittämistuessa, jonka saamisen ehdoksi on asetettu lasten ja nuorten harrastamisen edullinen hinta seurassa. (Hakamäki P., Aalto-Nevalainen P., Saaristo V. & Ståhl T. 2015; Opetus- ja kulttuuriministeriö, 2015a; Lahti R. (toim.) 2014.)

Liikuntapaikkojen tasa-arvoisen saavutettavuuden turvaaminen on osa lasten ja nuorten yhdenvertaisen liikunta-aktiivisuuden edistämistyötä. Liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikalla voidaan mahdollistaa esimerkiksi lasten ja nuorten matkojen minimointi viikoittaisille harrastuspaikoille sekä varmistaa kaikkien liikuntaan soveltuvien liikuntatilojen tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Lahti R. (toim.) 2014.)

 

Lähitulevaisuuden näkymät

Suomessa meneillään olevan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen uudistuksen tavoitteena on kaventaa ihmisten hyvinvointi- ja terveyseroja, parantaa palveluiden yhdenvertaisuutta ja saatavuutta sekä hillitä kustannuksia. Kuntien vastuulla on myös jatkossa asukkaidensa hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen eri hallinnonalojen ja toimijoiden sekä asukkaiden välisenä yhteistyönä. Uudistuksen yhteydessä muodostettavien itsehallintoalueiden tulisi puolestaan tukea kuntia tässä tehtävässä muun muassa arvioimalla ennalta päätösten ja toimien vaikutuksia eri väestöryhmien hyvinvointiin ja terveyteen. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisellä vaikutetaan kuntalaisten arkiympäristöihin muun muassa liikuntamahdollisuuksiin liittyvillä toimilla. (Sosiaali- ja terveysministeriö & valtiovarainministeriö. 2016; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 2015.)

Kunnat päättävät itsehallinnollisina alueina itse liikuntapolitiikkansa toteuttamisesta liikuntalain suunnassa. On arvioitu, että kuntakentän moninaisuuden ja palvelurakenteiden jatkuvan muutoksen vuoksi, kuntakohtaiset vaihtelut liikuntatoimen osalta tulevat korostumaan yhä edelleen. Useissa kunnissa kireä taloudellinen tilanne sekä kunta- ja palvelurakenteeseen liittyvät muutokset vaikuttavat myös liikuntapaikkojen ja liikuntapalvelujen saavutettavuuteen. Esimerkiksi koulujen lakkauttaminen tarkoittaa usein niissä sijaitsevien liikuntatilojen ja –alueiden poistumista liikuntapaikkaverkostosta, mikä todennäköisesti vaikuttaa myös liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikkaan. Lisäksi merkitystä liikuntapalveluiden järjestämiseen on väestön ikääntymisellä ja keskittymisellä kasvukeskuksiin, väestöryhmien välisten hyvinvointi- ja terveyserojen kasvulla, liikuntapalveluiden kysynnän ja tarjonnan epätasapainolla, eri liikuntamuotojen suosion vaihtelulla sekä organisoimattomien liikuntaryhmien tarpeilla. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Opetus- ja kulttuuriministeriö. 2015b; Nissinen K. & Möttönen V. 2013; Sosiaali- ja terveysministeriö & opetus- ja kulttuuriministeriö. 2013.)

Kunnissa käytänteet liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikassa vaihtelevat, mutta yleisiä suosituksia on annettu muun muassa liikuntatilojen käyttövuorojen jaosta ja käyttöpolitiikan tehostamisesta tulevaisuudessa. Kuntia on kannustettu jatkossa keskittämään kaikkien kunnallisten liikuntatilojen käyttövuorojako yhteen paikkaan. Koulujen liikuntasalien käyttöasteessa on puolestaan valtakunnallisesti huomattu olevan reilusti tehostamisen varaa. Jatkossa kuntalaisille tulisi kyetä tarjoamaan enemmän, monipuolisempia ja kohtuuhintaisia liikunnan harrastamisen mahdollisuuksia. (Opetus- ja kulttuuriministeriö. 2015b; Sosiaali- ja terveysministeriö & opetus- ja kulttuuriministeriö. 2013.)

   

Arviointiaineistot ja menetelmät

Arviointi perustui kuntien liikuntatoimesta vastaavien viranhaltijoiden antamiin arvioihin. Arviointiaineisto kerättiin Itä-Suomen aluehallintoviraston alueen kuntien liikuntatoimesta vastaavilta viranhaltijoilta verkkokyselynä. Verkkokyselyyn vastasi 43 kuntaa eli vastausprosentti oli 93 prosenttia. Etelä-Savosta kyselyyn vastasi 12 kuntaa, Pohjois-Karjalasta kaikki 13 kuntaa ja Pohjois-Savosta 18 kuntaa. Kyselyyn vastanneiden kuntien asukasmäärä oli 99 prosenttia koko Itä-Suomen väestöstä. Raportissa esitetyillä tuloksilla tarkoitetaan nimenomaan kyselyyn vastanneita kuntia. Tuloksia on tarkasteltu Itä-Suomen alueena kokonaisuudessaan ja osittain myös maakunnittain.