Johdanto

Lapin aluehallintovirasto

Käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikan vaikutus liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen

Liikuntatoimen arviointikohteena vuonna 2015 olivat kunnallisten liikuntapaikkojen käyttövuoro- ja käyttömaksupolitiikan vaikutukset liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen. Kunnallisten liikuntapaikkojen lasten, aikuisten ja erityisryhmien liikunnan käyttömaksupolitiikat olivat arviointiteemana vuosina 2005, 2006 ja 2007. Käyttövuoropolitiikan vaikutuksia liikuntapaikkojen tasa-arvoiseen saavutettavuuteen arvioitiin vuonna 2010.

Käyttövuoropolitiikalla tarkoitetaan kunnassa virallisesti hyväksyttyjä kirjallisia liikuntapaikkojen käyttövuorojen jakoperusteita tai vakiintuneen pitkäaikaisen käytännön mukaisia jakoperusteita ja näiden vahvistamista koskevaa päätöksentekoprosessia sekä määriteltyjen tavoitteiden ja painopisteiden toteutumisen seurantaa. Käyttömaksupolitiikalla tarkoitetaan tässä arvioinnissa kunnan liikuntapaikkojen käyttövuoroista perimien käyttövuoromaksujen määräytymisperusteita, painotuksia eri käyttäjäryhmille sekä maksujen suuruutta. Liikuntapaikkojen tasa-arvoisella saavutettavuudella viitataan eri käyttäjäryhmien mahdollisuuksiin liikuntapaikkojen käyttöön paikallisella ja valtakunnallisella tasolla arvioiden.

Käyttömaksupolitiikan tai käyttövuorojen jakamisen palvelutavoitteita ei ole määritelty valtakunnallisesti. Palvelutavoitteet on muodostettu aluehallintovirastojen liikuntatoimen valtakunnallisen arviointiryhmän asiantuntemukseen ja aiheeseen liittyviin suosituksiin ja valtakunnallisiin linjauksiin perustuen.

Liikuntalain (390/2015) 5 §:n mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle paikallistasolla on kuntien tehtävä. Kunnan tulee luoda edellytyksiä kunnan asukkaiden liikunnalle järjestämällä liikuntapalveluja sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävää liikuntaa eri kohderyhmät huomioon ottaen. Kunnan tehtävä on tukea kansalaistoimintaa, mukaan lukien seuratoiminta, sekä rakentaa ja ylläpitää liikuntapaikkoja. Yleisten edellytysten luominen liikunnalle tulee tehdä kunnan eri toimialojen yhteistyönä ja kehittämällä paikallista, kuntien välistä ja alueellista yhteistyötä sekä huolehtimalla tarvittaessa muista paikallisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin sopivista toimintamuodoista. Lisäksi kunnan tulee kuulla asukkaitaan liikuntaa koskevissa keskeisissä päätöksissä osana kuntalain (410/2015) 22 §:ssä säädettyä kunnan velvollisuutta huolehtia asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista ja arvioida asukkaittensa liikunta-aktiivisuutta osana terveydenhuoltolain (1326/2010) 12 §:ssä tarkoitettua terveyden ja hyvinvoinnin edistämistä.

Vuonna 2010 julkistettiin valtakunnalliset suositukset liikunnan edistämiseksi kunnissa. Tavoitteena suosituksissa on kunta, jossa kuntalaiset liikkuvat terveytensä kannalta riittävästi ja jossa liikunta tarjoaa kuntalaisille mahdollisuuksia yhdessä tekemiseen ja yhteisöllisyyteen. Kuntalaisten liikuntakäyttäytymiseen vaikuttavat useat eri tekijät ja kunnalla on mahdollisuus tukea kuntalaisten liikuntakäyttäytymistä monin eri keinoin. Yksi näistä tekijöistä on liikuntapaikat ja eri käyttäjäryhmien mahdollisuudet niiden käyttämiseen. (Sosiaali- ja terveysministeriö. 2010.)

Vuosina 2005, 2006 ja 2007 liikuntatoimen peruspalvelujen arvioinnin kohteena oli kunnallisten liikuntapaikkojen käyttömaksupolitiikkaa. Tuolloin todettiin, että käyttömaksupolitiikan painotuksilla pyrittiin kunnissa useimmiten lisäämään lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuutta. Painotus lasten ja nuorten liikuntaan näkyi liikuntapaikkojen käyttövuorojen kokonaan ilmaisina tai alennettuina hintoina.

Käyttömaksujen ohella myös vuorojen saatavuus sekä niiden jakautuminen eri käyttäjäryhmille on liikuntakäyttäytymistä tukeva tai rajoittava tekijä. Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin mukaan lasten ja nuorten liikunnan edistäminen oli selvästi merkittävin liikuntapoliittinen tavoite, jota kuntien käyttövuorojen jakamisella pyrittiin edistämään. Toiseksi merkittävin oli tasa-arvon ja tasapuolisuuden toteutuminen käyttövuorojen jaossa ja kolmanneksi mahdollisimman laajojen käyttäjäryhmien liikunnan edistäminen.

Käyttövuoropolitiikan keinoin voidaan edistää kunnassa valittujen hyvinvointi- ja liikuntapoliittisten tavoitteiden toteutumista. Edellä mainituissa arvioinneissa on todettu, että kunnallisia liikuntapaikkoja koskeva käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikka ei perustu riittävän usein virallisesti hyväksyttyihin asiakirjoihin, joissa niiden vaikutukset kuntalaisten liikuntakäyttäytymiseen on arvioitu, eikä niiden tavoitteiden toteutumista seurata pitkäjänteisesti. Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin mukaan virallisesti hyväksyttyjä kirjallisia jakoperusteita oli vain neljässä Lapin kunnassa. Arvioinnin toimenpide-ehdotuksissa pidettiin tärkeänä, että kuntiin on laadittava kirjalliset käyttövuorojen jakoperusteet, jotka hyväksytään virallisesti esimerkiksi liikuntalautakunnassa tai vastaavassa toimielimessä. Jakoperusteiden on perustuttava liikuntatointa ohjaavaan strategiaan. Myös käyttövuoromaksujen painotukset tulee kytkeä kuntalaisten hyvinvointia edistäviin strategioihin.

Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnissa todettiin myös, että liikuntapaikkojen käyttövuorojen kysyntä suhteessa tarjontaan vaihtelee huomattavasti liikuntapaikoittain. Kaikista suurin kysyntä suhteessa tarjontaan oli liikuntahalleista ja -saleista ja jäähalleista. Käytetyimpien sisäliikuntatilojen osalta koulujen liikuntasaleilla on eniten merkitystä kunnan käyttövuoropolitiikan näkökulmasta. Koulujen liikuntasaleja on kaikissa kunnissa. Ne ovat moniin liikuntalajeihin ja monille käyttäjäryhmille sopivia tiloja ja näin ollen niiden käyttövuorojen kysyntä on suurta. Katsauksessa liikuntapaikkojen kysynnän ja tarjonnan indikaattoreihin on arvioitu, että liikuntasaleissa tehdään 45,7 prosenttia vuotuisista tunnin mittaisista liikuntasuoritteista tarkasteltaessa merkittävimpiä sisäliikuntapaikkoja (Nissinen K. & Möttönen V., 2015).

Liikunnan toimiala on muuttunut ja laajentunut kilpaurheilusta kaikkien väestöryhmien terveyttä edistävään liikuntaan ja arkipäivän fyysiseen aktiivisuuteen. Tästä syystä liikunnan strategiatyö tulee olla osa kunnan hyvinvointistrategiaa ja laajemmin kuntastrategiaa, jossa tulee kuntalain (410/2015, 37 §) mukaan ottaa huomioon kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Kuntastrategiassa tulee myös määritellä sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Kuntalaisten liikuntakäyttäytymisen ja liikuntapaikkojen käytön seuranta toimii kuntien strategiatyön tukena. Vastaavasti virallisesti hyväksytyt käyttövuorojen jakoperusteet ja käyttömaksupolitiikka auttavat jalkauttamaan strategioiden hyvinvointilinjauksia käytäntöön. Seurannan ja toimenpiteiden vaikuttavuuden arvioinnin apuna voidaan hyödyntää hyvinvointikertomusta, jonka kunnat ovat velvollisia valmistelemaan terveydenhuoltolain (1326/2010, § 12) mukaan kerran valtuustokaudessa. Hyvinvointikertomus valmistellaan kunnassa tai alueellisesti hyvinvointipolitiikan suunnittelun, arvioinnin ja raportoinnin työvälineeksi. Se toimii strategiatyön sekä vuotuisen kuntasuunnittelun ja seurannan välineenä.

Arviointi toteutettiin kuntien liikuntatoimesta vastaaville viranhaltijoille lokakuussa 2015 lähetetyllä verkkokyselyllä. Tässä raportissa esitettävillä tuloksilla tarkoitetaan kyselyyn vastanneita kuntia. Kyselyyn vastasi Lapissa kaikki 21 kuntaa ja kuuden aluehallintoviraston toiminta-alueella 252 kuntaa eli vastausprosentti Suomen kaikista kunnista oli 83,7.
 

Lapset ja nuoret

Liikuntapolitiikassa on viime vuosina korostettu lasten ja nuorten liikuntaa sekä liikunnan yhdenvertaista saavutettavuutta ja kaikkien oikeutta liikuntaan. Lasten ja nuorten liikunnan edistämiseen on varattu runsaasti resursseja. Lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuutta on pyritty lisäämään ja tukemaan muun muassa valtion liikunta- ja urheiluseuroille kohdistamalla seuratoiminnan kehittämistuella sekä Liikkuva koulu -ohjelmalla. Kuitenkin lasten ja nuorten liikunta-aktiivisuuden edistämisessä on edelleen työtä tehtävänä. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Lahti R. (toim.) 2014.). 

Liikunta -ja urheiluseurat ovat harrastajamäärillä mitattuna koulun liikuntakasvatustoiminnan jälkeen lasten ja nuorten merkittävimpiä liikuttajia. Seuratoimintaan tullaan mukaan yhä nuorempana ja kilpaileminen on edelleen vahvasti läsnä seurojen toiminnassa. Seuratoiminnan ulkopuolelle jää merkittävä osa lapsista ja nuorista, joten arkiliikunnan ja liikunnallisen elämäntavan lisäämiseen on löydettävä muitakin keinoja kuin kilpailullisesta näkökulmasta lähteviä. Kuitenkin kunnissa salivuorojen jakopolitiikka tapahtuu tällä hetkellä pitkälti seuratoiminnan ehdoilla. Lapsilla ja nuorilla tämä vaikuttaa erityisesti heidän eniten suosimiensa liikuntapaikkojen käyttöön, joita ovat lähiliikuntapaikat, koulujen liikuntasalit sekä kevyenliikenteenväylät ja luontoympäristöt.

Liikunnan harrastamisen kustannukset seuroissa ovat kasvaneet viime vuosina. Kaikki perheet eivät kykene maksamaan lapsensa tai nuorensa urheiluharrastusta. Kuntien liikuntapaikkojen käyttövuoropolitiikalla, erityisesti käyttövuorojen maksujen suuruudella, on vaikutusta näihin kuluihin. Käyttövuorojen hintakehityksen on kunnissa viime vuosina havaittu olevan nouseva. Tähän on kiinnitetty huomiota muun muassa opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämässä seuratoiminnan kehittämistuessa, jonka saamisen ehdoksi on asetettu lasten ja nuorten harrastamisen edullinen hinta seurassa. (Hakamäki P., Aalto-Nevalainen P., Saaristo V. & Ståhl T. 2015; Opetus- ja kulttuuriministeriö, 2015a; Lahti R. (toim.) 2014.)

Liikuntapaikkojen tasa-arvoisen saavutettavuuden turvaaminen on osa lasten ja nuorten yhdenvertaisen liikunta-aktiivisuuden edistämistyötä. Liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikalla voidaan mahdollistaa esimerkiksi lasten ja nuorten matkojen minimointi viikoittaisille harrastuspaikoille sekä varmistaa kaikkien liikuntaan soveltuvien liikuntatilojen tehokas ja tarkoituksenmukainen käyttö. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Lahti R. (toim.) 2014.)
 

Lähitulevaisuuden näkymät

Suomessa meneillään olevan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen uudistuksen tavoitteena on kaventaa ihmisten hyvinvointi- ja terveyseroja, parantaa palveluiden yhdenvertaisuutta ja saatavuutta sekä hillitä kustannuksia. Kuntien vastuulla on myös jatkossa asukkaidensa hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen eri hallinnonalojen ja toimijoiden sekä asukkaiden välisenä yhteistyönä. Palvelurakenne uudistuksen yhteydessä muodostettavien itsehallintoalueiden tulisi puolestaan tukea kuntia tässä tehtävässä muun muassa arvioimalla ennalta päätösten ja toimien vaikutuksia eri väestöryhmien hyvinvointiin ja terveyteen. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisellä vaikutetaan kuntalaisten arkiympäristöihin muun muassa liikuntamahdollisuuksiin liittyvillä toimilla. (Sosiaali- ja terveysministeriö & valtiovarainministeriö. 2016; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 2015.)

Kunnat päättävät itsehallinnollisina alueina itse liikuntapolitiikkansa toteuttamisesta liikuntalain suunnassa. On arvioitu, että kuntakentän moninaisuuden ja palvelurakenteiden jatkuvan muutoksen vuoksi, kuntakohtaiset vaihtelut liikuntatoimessa tulevat korostumaan yhä edelleen. Useissa kunnissa kireä taloudellinen tilanne sekä kunta- ja palvelurakenteeseen liittyvät muutokset vaikuttavat myös liikuntapaikkojen ja liikuntapalvelujen saavutettavuuteen. Esimerkiksi koulujen lakkauttaminen tarkoittaa usein niissä sijaitsevien liikuntatilojen ja -alueiden poistumista liikuntapaikkaverkostosta, mikä todennäköisesti vaikuttaa myös liikuntapaikkojen käyttömaksu- ja käyttövuoropolitiikkaan. Lisäksi merkitystä liikuntapalveluiden järjestämiseen on väestön ikääntymisellä ja keskittymisellä kasvukeskuksiin, väestöryhmien välisten hyvinvointi- ja terveyserojen kasvulla, liikuntapalveluiden kysynnän ja tarjonnan epätasapainolla, eri liikuntamuotojen suosion vaihtelulla sekä organisoimattomien liikuntaryhmien tarpeilla. (Kokko S. & Hämylä R. (toim.) 2015; Opetus- ja kulttuuriministeriö. 2015b; Nissinen K. & Möttönen V. 2013; Sosiaali- ja terveysministeriö & opetus- ja kulttuuriministeriö. 2013.)

Lapissa väestörakenteen muutos aiheuttaa paineita liikuntapaikkojen käyttöön. Yli 65-vuotiaiden osuus väestöstä kasvaa voimakkaasti, ja myös alueelliset erot väestön ikärakenteessa tulevat kasvamaan. Omatoimisen liikunnan ja erilaisissa ei-rekisteröityneissä ryhmissä tapahtuvan liikunnan harrastamisen lisääntyminen voi lisätä tarvetta kuntien käyttövuoropolitiikan uudistamiselle ja eri toimialojen hallinnassa olevien tilojen tehostetummalle yhteiskäytölle.