Ehkäisevä ja täydentävä toimeentulotuki

Valtakunnallinen arviointi

Miten asiakkaat saavat ehkäisevän ja täydentävän toimeentulotuen palveluja?

Tarkastelujaksolla toimeentulotukiuudistuksen vuoksi ehkäisevän toimeentulotuen palvelujen saaminen oli yhtäältä lisääntynyt ja samalla myös vaikeutunut. Asiakkaat ovat jakautuneet siten, että osa hakee palveluja ja kykenee asioimaan sosiaalityössä ja muissa viranomaisissa samaan aikaan. Toinen osa asiakkaista on tarkastellun aineiston perusteella jäämässä entistä huonompaan asemaan, jollei heille kyetä tarjoamaan heidän tarvitsemaansa henkilökohtaista tehostettua tukea ja apua. Kuntien antamissa vastauksissa ei ollut suurta eroa huhtikuussa ja lokakuussa 2017 koottujen tietojen perusteella.

Eniten parannusta tilapäistä taloudellista tukea tarvitsevien asiakkaiden asioinnissa

Kuntien vastausten perusteella toimeentulotukiuudistus on parantanut ainoastaan sellaisten asiakkaiden tilannetta, jotka kykenevät asioimaan monimutkaisessa palvelujärjestelmässä ja sellaisten, jotka eivät tarvitse palveluita vaan hakevat toimeentulotuen sähköisesti. Mikäli perustoimeentulotuki riittää, he saavat nyt tuet yhdestä ja samasta paikasta. Tällaiset henkilöt osaavat käyttää sähköisiä palveluja, omaavat verkkopankkitunnukset ja tietävät, millaisista paikoista saa apua ja tukea sitä tarvitessaan. Parhaiten uudistus on siis hyödyttänyt henkilöitä, jotka ovat vain taloudellisen tuen tarpeessa.

Ehkäisevän ja täydentävän toimeentulotuen asiakkaista vaikein tilanne oli heillä, jotka eivät enää hallitse tietoyhteiskunnan vaatimuksia eivätkä tiedä, millaisista paikoista apua ja tukea tulee hakea. Esimerkkinä mainittiin ikääntyneet henkilöt, jotka eivät jaksa taistella asioidensa puolesta ja sosiaalityökin löytää heidät vasta sitten, kun tilanteet ovat päässeet jo todella vaikeiksi. Samaan aikaan myös kiireellisen tuen tarve ja sosiaalipäivystyksen käytön sanottiin lisääntyneen.

Sosiaalityössä runsaasti perustoimeentulotukeen liittyvää selvittelyä – asiakkaat kaipaavat kasvokkaista tapaamista virkailijoiden kanssa

Kunnissa suurimpana ongelmana koettiin se, että sosiaalityössä jouduttiin tekemään Kelalle kuuluvaa opastusta, hakemusten selvittelyä ja neuvontaa (ks. myös Blomgren & Saikkonen 2018a, 6; Vogt 2018). Kunnissa tulkittiin asiakkaille Kelan päätöksiä, joita asiakkaat eivät itse ymmärtäneet. Sosiaalityöntekijät tekivät asiakkaiden puolesta oikaisuvaatimuksia virheellisiin päätöksiin. Suuri osa vastaajista piti tilannetta etuuskäsittelyyn kuuluvana työnä. Joissain kunnissa oli tämän vuoksi päädytty palkkaamaan uudelleen etuuskäsittelijöitä. Suurin osa kunnista oli kuitenkin vielä tilanteessa, jossa sosiaalityöntekijät tekivät mahdolliset etuuskäsittelynomaiset tehtävät, jos niihin oli tarvetta.

Kuntien mukaan asiakkaat tarvitsevat uudistuksen jälkeen enemmän mahdollisuuksia asioida kasvokkain virkailijoiden kanssa. Erityisesti pitkät etäisyydet sekä tietoteknisten tietojen, taitojen tai laitteiden puute haittasivat asiakkaiden saamaa palvelua. Länsi- ja Sisä-Suomen alueella kolme kuntaa ilmoitti avanneensa sosiaalityön sivutoimipisteen uudelleen, jotta ne voisivat panostaa asiakkaiden konkreettiseen toimeentulotukiasioiden hoitamiseen enemmän.

Positiivisena asiana tuotiin esiin, että joissain kunnissa on vapautunut jonkin verran työaikaa sosiaalityön tekemiseen (ks. myös Vogt 2018). Eniten mainintoja sosiaalityöhön keskittymisestä tuli Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston kunnista. Esimerkkeinä tuotiin esiin muutossosiaalityö, ryhmämuotoinen sosiaalityö, rakenteellinen sosiaalityö, sosiaalinen kuntoutus, asumispalveluun ohjaus ja neuvonta, jalkautuva sosiaalityö ja kotikäynnit, asiakkaan asianajo/asiakkaan edunvalvojana toimiminen sekä päihde- ja mielenterveystyö. Ainoastaan Lapin aluehallintoviraston kunnista ei esitetty lainkaan esimerkkejä siitä, että uudistus olisi antanut mahdollisuuden panostaa entistä enemmän sosiaalityöhön.

Sosiaalityössä tehtiin asiakkaiden asianajotyötä, kuten autettiin asiakkaita asioimaan Kelassa ja muissa viranomaisissa sekä tehtiin asiakkaiden puolesta oikaisupyyntöjä ja lausuntoja Kelaan. Usea vastaaja painotti sitä, että Kelalle ei riitä asiakkaan sana, vaan tarvitaan sosiaalityöntekijän yhteydenotto tai lausunto. Jalkautuva sosiaalityö ja kotikäynnit kertoivat siitä, että sosiaalityössä oli pyrkimys mennä niiden asiakkaiden luo, jotka eivät enää itse jaksaneet selvittää omia asioitaan. Kotikäynnillä saatettiin selvittää asiakkaan taloudellinen tilanne ja laitettiin hakemus toimeentulotuesta Kelaan.

Suuria hankaluuksia asiakkaiden ohjautumisessa kuntaan

Kelalla on velvollisuus siirtää asiakkaan hakemus kuntaan, jos asiakas on esittänyt hakemuksissaan muita kuin perusosaan tai muihin perusmenoihin kuuluvia menoja. Tämän lisäksi edellytetään, että asiakas on esittänyt pyynnön asian siirtämisestä toimeentulotukihakemuksen yhteydessä tai päätöksen saatuaan. Joissain tapauksissa Kela voi osoittaa hakemuksen kuntaan myös ilman, että asiakas sitä itse pyytää tai haluaa (Sosiaalihuoltolaki 1301/2014, 35§). Kuntien vastausten perusteella vuonna 2017 hakemusten ohjaamisessa kuntiin oli vielä parannettavaa. Suurimpana ongelmana oli, että asiakkaalla piti olla päätös perustoimeentulotuesta, ennen kuin hänen oli mahdollisuus hakea ehkäisevää tai täydentävää toimeentulotukea. Useille asiakkaille on koitunut tästä vaatimuksesta vaikeita tilanteita, sillä hakemusten käsittely on kestänyt Kelassa aluksi varsin pitkään, ja asiakkaat ovat joutuneet odottamaan. Lisäksi useissa tapauksissa perustoimeentulotuen päätöksiin on sisältynyt virheitä, lisäpyyntöjä, oikaisuprosesseja ja myös tarkistuspäätöksiä. Niiden aikana asiakkaiden tilanteet ovat päässet pahenemaan niin, että kuntien on ollut välttämätöntä auttaa heitä, vaikka usein kuntien myöntämä tuki on ollut jopa päällekkäistä perustoimeentulotukeen nähden.

Kaikki asiakkaat eivät ole saaneet riittävää opastusta toimeentulotukiasiansa viemisessä kuntaan. Vastaajien mukaan Kela on myös ohjannut useita asiakkaita hakemaan ehkäisevää tai täydentävää tukea menoihin, jotka kuuluisivat katettavaksi perustoimentulotuella. Sosiaalityön työaikaa on mennyt varsin paljon Kelasta ohjattujen hakemusten ja niihin liittyvien epäselvyyksien selvittelyyn. Kuntaliiton (2018) tekemän selvityksen mukaan kunnat käyttivät vuoden 2017 aikana ensisijaisesti Kelalle kuuluvien tehtävien hoitamiseen omaa henkilöstö- ja hallintoresurssiaan noin 6 miljoonan euron verran. Tässä arvioinnissa saamiemme vastausten perusteella voi tehdä tulkinnan, että ehkäisevän ja täydentävän toimeentulotuen menot ja siihen käytettävä työaika on lisääntynyt. Kuntaliiton (Vogt 2018) mukaan vuonna 2017 kuntien myöntämän ehkäisevän toimeentulotuen määrä on kasvanut noin 4 miljoonaa euroa. Tässä arvioinnissa ehkäisevään ja täydentävään toimeentulotukeen kuluvan työn lisääntymistä toivat esille eniten Etelä- sekä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston alueella olevat kunnat. Kunnat kertoivat avustaneensa asiakkaita ehkäisevällä toimeentulotuella esimerkiksi tilanteissa, joissa asiakas oli joutunut kohtuuttomaan rahapulaan Kelan uusien toimintatapojen vuoksi. Ehkäisevällä toimeentulotuella oli pyritty ratkaisemaan asiakkaiden lääke-, vuokra- ja sähkölaskuihin liittyviä kohtuuttomaksi koettuja tilanteita, jollaisia syntyy, kun Kela oli esimerkiksi maksanut suoraan asiakkaan tilille vuokraan tarkoitettua toimeentulotukea, joka oli aiemmin maksettu suoraan vuokranantajalle. Myös virheellisten päätösten oikaisuprosessien ja Kelan tekemien, jopa useiden päätökseen kohdistuneiden tarkistusten aikana asiakkaat ovat olleet vaikeissa tilanteissa. Kuntaliiton tarkastelun perusteella tilanne on johtanut siihen, että ehkäisevän toimeentulotuen menot olivat lisääntyneet, mutta täydentävän toimeentulotuen käyttö vähentynyt (Vogt 2018).

Yksi suurimmista huolista kuntien mukaan oli se, että sosiaalityön tarpeessa olevat pitkään perustoimeentulotukea saaneet asiakkaat eivät mahdollisesti ohjautuneet sosiaalityöhön, vaikka siihen olisi ollut tarvetta (ks. myös Blomgren & Saikkonen 2018a, 6; Vogt 2018). Kuntien pitäisi saada ilmoitus kaikista alle 25 vuotiaista henkilöistä, jotka ovat saaneet toimeentulotukea yhtäjaksoisesti 4 kuukautta ja niistä yli 25-vuotiaiaista henkilöistä, jotka ovat saaneet perustoimeentulotukea yhtäjaksoisesti 12 kuukautta. Asiakkaita ei tavoiteta tai he eivät tule paikalle. Useampi kunta ilmoitti, että erityisesti nuoret asiakkaat olivat jääneet tulematta, vaikka heidät olisi ohjattu Kelasta kuntaan. Kuntaliitto on tuonut esille myös huolen, että nuorten toimeentulotuen tarpeen ehkäisyä ei kyetty toteuttamaan siten kuin aiemmin (Vogt 2018).

Lopuksi todetaan, että toimeentulotuen lakimuutoksen tavoitteet eivät toteutuneet vielä muutoksen jälkeisenä vuonna 2017. Kuntien antamien vastausten perusteella näyttää siltä, että perustoimeentulotuen, ehkäisevän ja täydentävän toimeentulontuen ja sosiaalityön kokonaisuus ei ollut ainakaan vielä yksinkertaistunut, vaan järjestelmä oli hankaloitunut sekä asiakkaiden että työntekijöiden kannalta. Asiakkaiden asioiminen eri viranomaisten luona ei vähentynyt, vaan näyttäisi jopa lisääntyneen. Myöskään tuen hakijoiden yhdenvertaisuuden ei voi sanoa parantuneen vaan heikentyneen esimerkiksi sen vuoksi että kaikki tukea tarvitsevat eivät osanneet käyttää sähköisiä palveluja ja henkilökohtaisen avun ja tuen saaminen oli vaikeutunut. Henkilöstövoimavarat eivät niin ikään olleet kovin tehokkaassa käytössä, jos esimerkiksi toimeentulotukeen liittyvää opastusta ja neuvontaa annettiin sekä Kelassa että sosiaalitoimistoissa.