Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Valtakunnallinen arviointi

Johdanto

Varhaiskasvatuksesta säädetään varhaiskasvatuslaissa (36/1973) sekä lasten päivähoidosta annetussa asetuksessa (239/1973. Varhaiskasvatuslakiin (36/1973) on tehty viime vuosina useita muutoksia.

Lainmuutoksella, joka tuli voimaan 1.1.2013 (909/2012), siirrettiin vastuu varhaiskasvatuksen järjestämisestä sosiaali- ja terveysministeriöltä opetus- ja kulttuuriministeriölle. Lailla 580/2015 lasten päivähoidosta annetun lain nimike muutettiin varhaiskasvatuslaiksi ja laissa otettiin käyttöön varhaiskasvatuksen käsite sekä tehtiin varhaiskasvatuksen laatua parantavia muutoksia. Muutokset tulivat voimaan 1. päivänä elokuuta 2015.

Varhaiskasvatus nähdään lapsen suunnitelmallisena ja tavoitteellisena kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamana kokonaisuutena, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka (580/2015, 1 §). Varhaiskasvatukseen liittyviä asiantuntijaviraston tehtäviä hoitaa Opetushallitus, joka laatii ja päättää tähän lakiin perustuen varhaiskasvatussuunnitelman perusteet.

Varhaiskasvatussuunnitelman perusteista tuli velvoittava asiakirja vuoden 2015 lakimuutoksessa (580/2015, 9 §).  Valtakunnalliset varhaiskasvatussuunnitelman perusteet valmistuivat 18.10.2016. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden mukaisesti laadittavat paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat otettiin käyttöön 1.8.2017 alkaen.

Jokaiselle päiväkodissa tai perhepäivähoidossa olevalle lapselle on laadittava henkilökohtainen varhaiskasvatussuunnitelma lapsen kasvatuksen, opetuksen ja hoidon toteuttamiseksi (580/2015, 7a §).

Varhaiskasvatuslain 4 §:n mukaan kunta on vastuussa lasten päivähoidon järjestämisestä asukkailleen. Kunnan on järjestettävä varhaiskasvatusta sisällöltään sellaisena ja siinä laajuudessa kuin tässä laissa säädetään. Lain 1 §:ssä säädetään, että varhaiskasvatusta voidaan antaa päiväkodissa, perhepäivähoidossa tai muussa varhaiskasvatuksessa. Lisäksi lain 11 §:ssä säädetään, että kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa voidaan antaa lapsen äidinkielenä olevalla suomen-, ruotsin- tai saamenkielellä.

Valtioneuvoston asetuksella lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 ja 8 §:n muuttamisesta (1282/2015 6 §, 8 §) säädettiin varhaiskasvatuksen henkilöstömitoituksesta ja ryhmäkoista. Lakia muutettiin edelleen vuonna 2016, jolloin lainmuutoksella rajattiin subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen 20 tuntiin viikossa. Subjektiivisesta oikeudesta varhaiskasvatukseen säädetään varhaiskasvatuslain 11 §:ssä (36/1973, 11a §).

Jokaisella lapsella on subjektiivinen oikeus kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen 20 tuntia viikossa äitiys- ja vanhempainrahakauden päätyttyä. Näiden kausien ulkopuolella maksettavan isyysrahakauden aikana lapsella ei kuitenkaan ole subjektiivista oikeutta varhaiskasvatukseen.

Lisäksi varhaiskasvatusta on järjestettävä kokopäiväisesti, jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat työskentelevät kokoaikaisesti taikka opiskelevat, toimivat yrittäjänä tai ovat omassa työssä päätoimisesti.

Lapsella on lisäksi oikeus laajempaan varhaiskasvatukseen lapsen vanhemman tai muun huoltajan osa-aikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi.

Kunnan on myös järjestettävä lapselle varhaiskasvatusta kokopäiväisesti, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muutoin lapsen edun mukaista.

Lain 11b §:ssä säädetään osa-aikaisesta varhaiskasvatuksesta. Esiopetukseen osallistuva lapsi on oikeutettu myös osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen, jos hänellä on oikeus laajempaan varhaiskasvatukseen.

Laissa varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista (1503/2016) säädetään kunnan päiväkodissa ja perhepäivähoidossa järjestämästä varhaiskasvatuksesta perittävästä asiakasmaksusta osa-aikaisuuden ja kokoaikaisuuden perusteella. Jos lapsi on varhaiskasvatuksessa keskimäärin enintään 20 tuntia viikoittain, saa kuukausimaksu olla enintään 60 prosenttia kokoaikaisen varhaiskasvatuksen maksusta. Jos lapsi on varhaiskasvatuksessa keskimäärin vähintään 35 tuntia viikoittain, voidaan kuukausimaksuna periä kokoaikaisen varhaiskasvatuksen maksu. Jos lapsi on varhaiskasvatuksessa keskimäärin enemmän kuin 20 tuntia viikoittain mutta alle 35 tuntia, tulee kunnan periä maksu, joka on suhteutettu varhaiskasvatusaikaan.

Tämän perusteella varhaiskasvatus voidaan jakaa seuraavasti:

  • osa-aikainen varhaiskasvatus, 20 tuntia viikossa
  • laajempi varhaiskasvatus, 20-35 tuntia viikossa
  • kokoaikainen varhaiskasvatus, 35 tuntia tai enemmän viikossa
  • osa-aikainen (täydentävä) varhaiskasvatus, 20 tuntia viikossa esikoululaisille

Samassa yhteydessä kuin subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen rajattiin 20 tuntiin viikossa, useat kunnat päättivät edelleen tarjota oikeuden kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen. Julkaisun Selvitys varhaiskasvatuksen lainsäädännön muutosten vaikutuksista (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 78/2017, s. 69) mukaan 63 % kunnista on rajoittanut oikeuden varhaiskasvatukseen 20 tuntiin viikossa, kun taas 37 % kunnista on säilyttänyt oikeuden kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen (n=209).

Kunnat voivat järjestää varhaiskasvatuksen hoitamalla toiminnan itse, yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa tai hankkimalla palveluja toiselta kunnalta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Kunta voi antaa palvelunkäyttäjälle palvelusetelin. Palvelusetelillä huoltajat voivat ostaa varhaiskasvatuspalvelun yksityiseltä palveluntuottajalta. Yksityisten palveluntuottajien tarjoamien palveluiden tulee noudattaa samaa tasoa kuin vastaavien kunnallisten palvelujen (Varhaiskasvatuslaki 36/1973, 10 §). Kunta voi myös asettaa palveluille vaatimuksia, jotka liittyvät asiakkaiden tarpeisiin, palvelujen määrään, laatuun tai kunnan olosuhteisiin. Vaatimusten on oltava syrjimättömiä ja perustuttava puolueettomasti arvioitaviin seikkoihin. Kuntaliiton v. 2016 tekemän selvityksen mukaan palvelusetelin käyttö on kunnissa lisääntymässä. Kyseisenä vuonna palveluseteli on käytössä 48 kunnassa, kun vuonna 2014 se oli käytössä 38 kunnassa.

Saman selvityksen mukaan kuntalisää maksettiin vuonna 2016 60 kunnassa. Vuoden 2014 kyselyssä kuntalisää maksoi 85 kuntaa. Kotihoidon tuen kuntalisää maksettiin useimmin suurissa ja keskisuurissa kaupungeissa, joissa yli 40 prosenttia kunnista maksoi kuntalisää. Vähiten kuntalisää maksettiin alle 5 000 asukkaan kunnissa.  

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) julkaisi vuonna 2017 tilastotietoa kunnallisten järjestäjien ja yksityisten palveluntuottajien toteuttamasta varhaiskasvatuksesta. Manner-Suomessa on 295 kuntaa ja 299 kunnallista varhaiskasvatuksen järjestäjää (neljässä kunnassa on erillinen hallinto suomen- ja ruotsinkielisille palveluille).

  • 97,2 % kunnista järjesti kunnallista ja/tai yksityistä perhepäivähoitoa
  • 52,5 %:issa kunnista oli käytössä yksityisen hoidon tuki
  • 42,4 % kunnista järjesti kunnallista ja/tai yksityistä muuta varhaiskasvatusta (esim. kerhotoimintaa ja muuta avointa varhaiskasvatusta)
  • 23,1 %:issa kunnista oli käytössä palveluseteli

Peruspalvelujen arvioinnissa 2017 aluehallintovirastot selvittivät, missä laajuudessa lapset osallistuvat varhaiskasvatukseen. Aluehallintovirastot selvittivät asiaa kunnille suunnatulla kyselyllä. Kysely koski kunnan järjestämiä palveluja sekä yksityisiä palveluntuottajia. Osallistumista kysyttiin palvelumuodoittain ja lisäksi kysyttiin erikseen ruotsinkieliseen ja saamenkieliseen varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten määrää sekä varhaisvatukseen osallistuvien turvanpaikanhakijoiden määrää. Kyselyyn vastasi 281 kuntaa eli 95,2 prosenttia Manner-Suomen kunnista. Kyselyyn vastattiin 31.12.2017 olleen tilanteen mukaisesti.

Vertailuaineistona on käytetty Tilastokeskuksen StatFin tietokantaa (29.3.2018). Kyselyaineistossa ei ole eritelty lasten ikiä, mutta vertailuaineistona on käytetty ikäluokkia 1-6-vuotiaat, sillä valtaosa varhaiskasvatukseen osallistuvista lapsista sijoittuu tähän ikähaarukkaan.

Yhdenvertaisuuden toteutuminen varhaiskasvatuksessa

Kuntien oikeus rajata lasten oikeus varhaiskasvatukseen 20 tuntiin viikossa sekä mahdollisuus päättää osaltaan palvelusetelin käyttämisestä tai kuntalisän maksamisesta heikentävät lasten yhdenvertaista oikeutta varhaiskasvatukseen ja eriarvoistavat lapsia asuinpaikan ja esimerkiksi vanhempien työllisyystilanteen mukaan. Tutkimusten mukaan varhaiskasvatuksesta hyötyvät usein juuri niiden perheiden lapset, joiden varhaiskasvatusoikeutta on nyt monessa kunnassa rajattu.

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Valtakunnallinen arviointi

Lähitulevaisuuden näkymät

Viime vuosina varhaiskasvatuksen merkitys on vahvistunut yhteiskunnallisessa keskustelussa. Sipilän hallitusohjelmaan on kirjattu varhaiskasvatuksen kehittäminen tukemaan lapsen hyvinvointia. Nykyinen vuodelta 1973 oleva varhaiskasvatuslaki pysyi varsin muuttumattomana vuosikymmenet, mutta viimeisten vuosien aikana siihen on tehty useita muutoksia.

Mikäli uusi varhaiskasvatuslaki hyväksytään ja tulee voimaan, siitä aiheutuu muutoksia varhaiskasvatuksen järjestämiseen jatkossa. Uusi varhaiskasvatuslaki kumoaa nykyisen varhaiskasvatuslain ja päivähoitoasetuksen. Lain ohjausvaikutus paranee, laki ajanmukaistuu, selkiytyy ja tarkentuu käsitteellisesti. Tiedon siirto päiväkodin ja viranomaisten välillä helpottuu varhaiskasvatuksen tietovarannon käyttöönoton myötä. Lisäksi uusi laki vahvistaa varhaiskasvatuksen laatua nostamalla henkilöstön koulutustasoa ja selkiyttämällä tehtävänimikkeitä. Uudessa laissa korostetaan erityisesti lapsen etua.

Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan syntyvien lasten määrä vähenee seuraavien vuosien aikana Suomessa. Tämä kehitys yhdistettynä kuntien taloudelliseen tilanteeseen saattaa aiheuttaa painetta lisätä yksityisiä varhaiskasvatuspalveluja. Toisaalta kuitenkin on huomattava, että sote-uudistuksen toteutuessa varhaiskasvatuksen järjestäminen jää kuntien tehtäväksi, mikä saattaa lisätä kunnallista varhaiskasvatusta.

Monissa kunnissa, joissa subjektiivinen varhaiskasvatusoikeus rajattiin vuonna 2016 tehdyn lakimuutoksen perusteella 20 tuntiin viikossa lähinnä taloudellisilla perusteilla, on herännyt keskustelua rajauksen vaikutuksista varhaiskasvatuksen kustannuksiin sekä laatuun ja lasten yhdenvertaiseen kohteluun. Lähitulevaisuudessa on siis mahdollista, että varhaiskasvatukseen syntyy lisää joustomahdollisuuksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö selvitti yksityisiä varhaiskasvatuspalveluja v. 2015. Selvityksen mukaan yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen voidaan arvioida lisääntyvän tulevaisuudessa. Kunnat näkevät, että yksityiset palvelut on kustannustehokas ja perheiden valinnanvapautta lisäävä tapa tuottaa varhaiskasvatuspalveluja. (Varhaiskasvatuksen yksityiset palvelut - Valtakunnallinen selvitys 2015: Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:3.)

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Lasten lukumäärä ei vähene Etelä-Suomen aluehallintoviraston toiminta-alueella. Kuntien tulee kuitenkin huolehtia siitä, että lasten tarvitsemia tukitoimia on saatavilla joustavasti ja nopeasti.

Yksityinen palvelutuotanto on kasvanut myös Etelä-Suomessa viimeisten vuosien aikana kuten valtakunnallisestikin. Valtaosa Etelä-Suomen aluehallintoviraston toiminta-alueen lapsista on kuitenkin edelleen kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.

Varhaiskasvatuksessa on tarpeen järjestää edelleen palveluita, joissa huomioidaan erityyppisten perheiden erilaiset tarpeet.

 

 

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Tilastot 1-6 lapsista osoittavat, että vuonna 2017 heitä oli yhteensä alle 6 % Itä-Suomen väestöstä. Lasten määrä väheni melko tasaisesti nuorempia kohti niin, että 1-vuotiaita oli n. 15 % vähemmän kuin 6-vuotiaita. On mahdollista, että varhaiskasvatuspalvelujen tarve tulee vähenemään. Toisaalta Itä-Suomessa on kasvukeskuksia, joissa tilanne saattaa olla päinvastainen. Lähitulevaisuuden näkymiä tuleekin tarkastella kuntakohtaisesti.

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Lapin aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Lapissa syntyneiden lasten lukumäärä on vähentynyt voimakkaasti nuorempia kohti niin, että 1-vuotiaita oli n. 21,3 % vähemmän kuin 6-vuotiaita. Varhaiskasvatuspalvelujen tarve tulee vähenemään lukuun ottamatta kasvukeskuksia. Lähitulevaisuuden näkymiä tuleekin tarkastella kuntakohtaisesti.

Yksityinen palvelutuotanto on kasvanut  myös Lapissa viimeisten vuosien aikana, kuten valtakunnallisestikin. Valta-osa Lapin alueen lapsista on kuitenkin edelleen kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Lounais-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan syntyvien lasten määrä vähenee seuraavien vuosien aikana Lounais-Suomessa. Tämä kehitys yhdistettynä kuntien taloudelliseen tilanteeseen saattaa aiheuttaa painetta lisätä yksityisiä varhaiskasvatuspalveluja. Erityisesti Varsinais-Suomessa yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen määrä on valtakunnallisesti verrattuna suuri, ja se on edelleen nousussa.  Toisaalta kuitenkin on huomattava, että sote-uudistuksen toteutuessa varhaiskasvatuksen järjestäminen jää kuntien tehtäväksi, mikä saattaa lisätä kunnallista varhaiskasvatusta.

 

 

Varhaiskasvatusoikeuden toteutuminen

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Väestöennusteen mukaan lasten määrä on vähenemässä seuraavien vuosien aikana Länsi- ja Sisä-Suomen alueella poikkeuksena Pohjanmaan alue, jossa lasten määrä ennustetaan pysyvän korkeana (Sotkanet, Peruspalvelujen arviointi 2017, varhaiskasvatus, toimintaympäristö). Kuntien taloudellinen tilanne ja palvelurakenteen muutos sekä varhaiskasvatuslain muutokset tuovat muutoksia varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Elokuussa 2018 mahdollisesti voimaan tuleva varhaiskasvatuslaki ei vaikuta varhaiskasvatusoikeuden toteuttamiseen.

Yksityinen palvelutuotanto on kasvanut Länsi- ja Sisä-Suomen alueella viimeisten vuosien aikana, kuten valtakunnallisestikin. Länsi- ja Sisä-Suomen alueella lapsia on kuitenkin edelleen hyvin paljon kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.

Varhaiskasvatuslain tullessa voimaan elokuussa 2018, astuu voimaan myös varhaiskasvatuksen tietovarannon käyttöönotto kunnallisen varhaiskasvatuksen osalta 1.1.2019 ja yksityisen varhaiskasvatuksen osalta 1.1.2020. Varhaiskasvatuksen tietovaranto parantaa peruspalvelujen arvioinnin luotettavuutta huomattavasti. Tiedot saadaan tällöin suoraan järjestelmistä, joten tulkinnallisuus kysytyissä tiedoissa ja vastauksissa vähenee sekä tiedot saadaan kattavasti kaikista kunnista. Näin vertailtavuus kuntien välillä paranee. Lisäksi tietokanta vähentää merkittävästi kyselyihin menevää työaikaa kunnissa. (HE 40/2018 vp, 63-64.)

 

Lähitulevaisuuden näkymät

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Väestöennusteen mukaan lasten määrä on vähenemässä seuraavien vuosien aikana Pohjois-Suomen aluehallintoviraston alueella. Kuntien taloudellinen tilanne ja palvelurakenteen muutos sekä varhaiskasvatuslain muutokset tuovat muutoksia varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Elokuussa 2018 mahdollisesti voimaan tuleva varhaiskasvatuslaki ei vaikuta varhaiskasvatusoikeuden toteuttamiseen. Kysymykseksi jää, tuoko sote-uudistus muutoksia kuntien varhaiskasvatuspalvelujen tuottamiseen.

Yksityinen palvelutuotanto on kasvanut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ja erityisesti Oulun alueella viimeisten vuosien aikana. Kehitys on valtakunnallisesti saman suuntainen. Kunnat ovat kuitenkin edelleen pääasiallisia varhaiskasvatuksen järjestäjiä.

Varhaiskasvatuslain tullessa voimaan elokuussa 2018, astuu voimaan myös varhaiskasvatuksen tietovarannon käyttöönotto kunnallisen varhaiskasvatuksen osalta 1.1.2019 ja yksityisen varhaiskasvatuksen osalta 1.1.2020. Varhaiskasvatuksen tietovaranto parantaa peruspalvelujen arvioinnin luotettavuutta. Tiedot saadaan tällöin suoraan järjestelmistä ja sen myötä tulkinnallisuus vähenee ja tiedot saadaan kattavasti kaikista kunnista. Näin ollen myös tietojen vertailtavuus paranee. Lisäksi tietokanta vähentää merkittävästi kyselyihin menevää työaikaa kunnissa. (HE 40/2018 vp, 63-64.)