Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Johdanto

Yleistä taustaa

Jokaisella kunnalla on perusopetuslain mukaan velvollisuus järjestää kunnan alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Kunnan on lisäksi huolehdittava, että oppilaiden matkat ovat mahdollisimman lyhyitä ja turvallisia. Oppilaalla on oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen, jos matka on yli viisi kilometriä pitkä tai jos matka on oppilaalle liian vaikea, vaarallinen tai rasittava. Yli viiden kilometrin matka ja siihen liittyvistä kunnan velvollisuuksista on mainittu jo vuoden 1921 oppivelvollisuuslaissa. Nykyisessä perusopetuslaissa on säädetty myös koulumatkojen ajalliset pituudet: Alle 13-vuotiailla päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään 2,5 tuntia ja yli 13-vuotiailla enintään kolme tuntia. Jos oppilaan kuljetusta ei voida järjestää yllä esitetyllä tavalla, oppilaalla on oikeus maksuttomaan majoitukseen ja täysihoitoon. (OPH 2018; Koulukuljetusopas 2007, Koulutiellä 2009).

Yksi tuoreimmista koulukuljetusselvityksistä on Kuntaliiton (2015) tekemä. Kuntaliiton selvityksessä hyödynnettiin Tilastokeskuksen ja Opetushallituksen tilastoja. Näiden tietojen lisäksi Kuntaliitto teki kyselyn, johon vastasi 190 kuntaa. Kuntaliiton selvityksen mukaan pääkaupunkiseudulla lähes kaikki alakouluikäiset lapset asuvat alle kolmen kilometrin päässä koulusta. Lisäksi selvityksessä huomattiin, että koulukuljetuskustannukset ovat sitä pienemmät mitä paremmin koulu on oppilaan näkökulmasta saavutettavissa. Kuntaliiton selvityksen mukaan halvimmat koulukuljetuskustannukset oppilasta kohden ovat yli 100 000 asukkaan kaupungeissa ja kalleimmat puolestaan 50 000-100 000 asukkaan kaupungeissa. Kuntien näkökulmasta kustannukset ovatkin merkittävässä asemassa niiden pyrkiessä huolehtimaan lakisääteisistä tehtävistään. Kunnat pyrkivät parantamaan kustannustehokkuutta optimoimalla kuljetusten reititystä, kilpailuttamalla palvelujen tarjoajia ja sovittamalla yhteen aikatauluja (mm. koulujen lukujärjestyksiä). Kuntaliiton selvityksen mukaan suurin osa Suomen kunnista järjestää 1-2 -luokkalaisille oppilailleen koulukuljetuksen, jos koulumatkan pituus on yli kolme kilometriä. Yleisin koulukuljetuksen järjestämismuoto on joukkoliikenneluvalla järjestetty kuljetus (40,7% kunnista) tai taksi (28 % kunnista). Suurimmalla osalla kunnista (77,2 %) on Kuntaliiton selvityksen mukaan myös kuljetussääntö/-strategia, jossa on kirjattu kuljetusoikeuteen liittyvät tekijät.

Koulukuljetuksia on tutkittu myös käyttäjien, eli lasten ja vanhempien, näkökulmasta, jolloin yhdeksi keskeiseksi tekijäksi nousee koulumatkojen turvallisuus. Pöystin (2011) tutkimuksessa tiedusteltiin alakouluikäisiltä lapsilta ja heidän vanhemmiltaan, miten he kokevat koulumatkan turvallisuuden. Tutkimuksessa tehtyjen kyselyiden perusteella (kysely vanhemmille, yhteensä 166 vastaajaa; kysely lapsille, yhteensä 171 vastaajaa) yli 60 % vanhemmista kokee, että heidän lapsensa koulumatka on vaarallinen. Vanhempien vastausten perusteella joka kymmenes lapsi viedään autolla kouluun yllä mainitusta syystä johtuen. Pöystin tutkimuksen perusteella yleisimmin kouluun mennään joko kävellen tai pyörällä. Pojat kulkevat kouluun pyörällä useammin kuin tytöt (Turpeinen, Lakanen, Hakonen, Havas & Tammelin 2013).

 

Peruspalveluiden arviointi: Aluehallintovirastojen kysely kuntien esi- ja perusopetuksen koulukuljetusten toimivuudesta

Aluehallintovirastot lähettivät helmikuussa 2018 kunnille kyselyn esi- ja perusopetuksen koulukuljetusten toimivuudesta. Kysely lähetettiin kaikkiin Manner-Suomen kuntiin. Kyselyyn tuli vastauksia kaiken kaikkiaan 262, jolloin vastausprosentiksi muodostui 88,8. Kyselyn tuloksia voidaan siten pitää varsin edustavina ja kattavina, vaikka vastauksia ei jokaisesta kunnasta saatukaan.

Kuntia pyydettiin kyselyssä ilmoittamaan kuljetusoppilaiden lukumäärät matkojen pituuden ja keston mukaan. Lisäksi kyselyssä tiedusteltiin koulukuljetuksiin liittyvien kustannusten kehittymistä ja niihin yhteydessä olevia tekijöitä sekä koulukuljetuksiin liittyvän palautteen keräämistä. Kyselystä saatuihin tietoihin yhdistettiin vastanneiden kuntien osalta myös Tilastokeskuksen tietoja kuntien väkiluvuista, perusopetusta antavien koulujen lukumääristä ja kuljetusoikeuden piirissä olevien oppilaiden lukumääristä. Aineisto on käsitelty excelillä ja SPSS-ohjelmalla korrelaatioita, ristiintaulukointia ja varianssianalyysiä hyödyntäen. Tilastollisesti merkitsevät erot on esitetty 0.05 merkitsevyystasolla (p<0.05).

Kyselyyn vastanneista kunnista (N=262) valtaosa (58,4 %) on maaseutumaisia kuntia. Taajaan asuttuja kuntia kyselyyn vastanneista on 22,2 % ja kaupunkimaisia 19,5 %. Vastanneiden kuntien mediaaniväkiluku on 6627. Taulukko 3.3.1. esittää vastanneiden kuntien lukumäärät maakunnittain.

 

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Lasten ja nuorten ikäluokat ovat pienentyneet 2010-luvun alkuvuosiin asti, mikä on heijastunut koulutuspalvelujen toteuttamiseen. Perusopetuksen kouluverkko on harventunut viime vuosien aikana merkittävästi ja harvenee myös tulevina vuosina, joskin hitaammin kuin aiemmin.

Alueiden väliset erot perusopetusikäisten määrän kehityksessä ovat kuitenkin varsin suuria. Harvemmin asutuissa kunnissakin väestö keskittyy taajamiin, jonne myös palvelut sijoittuvat. Haja-asutusalueilla asuvien lasten ja nuorten osalta on vaarana koulumatka-aikojen pidentyminen lähelle lakisääteisten matka-aikojen ylärajoja, kun lähialueiden koulut on lakkautettu. Kuntien välinen yhteistyö perusopetuspalvelujen järjestämisessä kasvaa.

Alueilla joudutaan entistä tarkemmin arvioimaan käytettävissä olevien voimavarojen kohdentamista ja julkisen rahoituksen mahdollisuuksia palvelujen järjestämisessä ja turvaamisessa kaikilla toimialoilla. Koulutuspalvelujen tasapuolinen turvaaminen kaikille lapsille ja nuorille on haasteellista niin pienissä kuin pinta-alaltaan suurissa kunnissa. Kasvualueille syntyy uusia asutusalueita ja sitä kautta tarve palveluihin, joiden oikea-aikainen mitoittaminen on myös osattava ennakoida palveluverkkosuunnitelmissa. Oman haasteensa niin opetuspalvelujen kuin muiden peruspalvelujen toteuttamiseen ja tasapuoliseen järjestämiseen tuo käynnissä oleva sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus, itsehallintoalueiden muodostaminen sekä tulevaisuuden kunnan tehtävien muuttuminen.

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Koulukuljetustarpeeseen vaikuttavat monet tekijät, kuten oppilasmäärän kehitys, oppilaitosverkon muutokset sekä asutusrakenteen muutokset. Siksi koulukuljetustarpeen kehitystä on vaikea ennustaa.

Itä-Suomessa sekä alakouluikäisten 7-12-vuotiaiden että yläkouluikäisten 13-15-vuotiaiden ikäluokat ovat pienentyneet vuodesta 2014 alkaen, alakouluikäisten yhteensä 274 lasta (-0,8 %) ja yläkouluikäisten yhteensä 1 041 nuorta (-5,9 %). Heistä ainoastaan osa oli koulukuljetusten piirissä, joten prosentuaalinen muutos kertoo mahdollisesta koulukuljetustarpeen muutoksesta enemmän.

Koulukuljetusten kehittämistarpeet riippuvat myös monista tekijöistä. Yksi keskeinen tekijä on joukkoliikennevuorojen toimivuus, josta riippuu myös tarvittavien tilauspalveluiden määrä.

 

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Lapin aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Koulukuljetustarpeen kehitystä on vaikea ennustaa, koska siihen vaikuttavat monet tekijät. Näitä ovat muun muassa asutusrakenne, oppilaitosverkon kehitys sekä oppilasmäärän kehitys. Lapsiperheet näyttävät keskittyvän kaupunkeihin ja taajamiin niin, että jo tällä hetkellä peruskoululaisista noin 60 prosenttia asuu Lapin kaupunkimaisissa kunnissa (Kemi, Rovaniemi ja Tornio). Taajaan asutuissa kunnissa (Keminmaa, Kemijärvi ja Sodankylä) peruskoululaisista asuu  noin 13 prosenttia ja vain alle 30 prosenttia asuu maaseutukunnissa. Harvaan asutuissa kunnissakin väestö keskittyy taajamiin, jonne myös palvelut sijoittuvat. Asutuksen keskittyminen saattaa vaikuttaa koulukuljetustarvetta vähentävästi.

Kunnat joutuvat edelleen sopeuttamaan palvelurakennettaan muuttuvan ikäluokan ja asutuksen sijainnin mukaiseksi ja muun muassa yhdistämään kouluja.  Tämä vaikuttaa myös koulukuljetuksiin, joskin on todettava, että useimmiten lakkaavat koulut ovat olleet maaseudun pikkukouluja, joiden oppilaat ovat ennestäänkin olleet koulukuljetuksen piirissä. Jossain määrin kuljetustarpeeseen ja -kustannuksiin ovat vaikuttaneet ja vaikuttanevat tulevaisuudessakin  myös koulujen sisäilmaremonteista tai muista korjauksista johtuva tilapäinen opiskelu väistötiloissa, jolloin on jouduttu usein järjestämään oppilaille myös kuljetus tilapäiseen opiskelupaikkaan. 

Lapissa keskeinen esi- ja perusopetuksen järjestämisen haaste on lapsi- ja nuorisoikäluokkien alueellisesti epätasainen kehitys. Erityisiä lasten ja nuorten asuinkunnasta johtuvia hyvinvoinnin riskitekijöitä ovat kouluverkon harveneminen ja siitä johtuva koulumatkojen ja koulumatka-aikojen pidentyminen. Haja-asutusalueella  pitkistä koulumatkoista aiheutuva rasitus erityisesti pimeänä talviaikana sekä vähäiseksi jäävä lepoon ja harrastuksiin käytettävä aika vaikuttavat myös  oppilaiden hyvinvointiin. Pitkämatkalaiset oppilaat eivät ole yhdenvertaisessa asemassa verrattuna lähellä koulua asuviin ikätovereihinsa. Lapissa on ollut majoitettavia oppilaita vain poikkeuksellisesti. Tulevaisuudessa saatetaan kuitenkin joutua myös tilanteisiin, joissa kuntien on varauduttava  järjestettämään oppilaalle maksuton majoitus ja täysihoito, mikäli koulumatka-aika uhkaa venyä liian pitkäksi.

Kunnat ovat huolissaan maaseudun vähenevästä julkisesta liikenteestä, joka on ollut runko myös koulukuljetusten järjestämiselle. Mikäli julkisesti tuettu joukkoliikenne vähenee, kunnat joutuvat yhä useammin turvautumaan omana tilauspalveluna ostettaviin koulukuljetuspalveluihin.

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Lounais-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Tilastokeskuksen väestöennusteen (2015) mukaan Lounais-Suomen alakouluikäisten (7–12-vuotiaat) määrä kasvaa hieman vuoteen 2020 asti, mutta kääntyy laskuun vuoteen 2025 mennessä. Yläkouluikäisten (13-15-vuotiaat) määrän on ennustettu kasvavan aina vuoteen 2025, mutta kääntyvän laskuun 2030. Koulutuksen järjestäjät joutuvat sopeuttamaan kouluverkkoaan pieneneviin ikäluokkiin, mikä vaikuttaa mahdollisesti koulukuljetustarpeen lisääntymiseen.

Kuljetusmatkojen pituudet kasvavat kun, pieniä kyläkouluja lakkautetaan ja yhdistetään tai uusia 1-9-vuosiluokkien kouluja perustetaan kuntien keskustaajamiin. Myös koulumatkojen kesto pitenee.  Kuljetusreittejä joudutaan kustannussyistä tai muista syistä yhdistelemään, jolloin oppilaiden matkat ja odotusajat pitenevät. Kuljetuskustannukset kasvavat, kun kuljetettavien oppilaiden määrä kasvaa. Kuljetuskustannukset kasvavat myös, kun kannattamattomia pidettyjä reittejä joudutaan lakkauttamaan ja kunnat joutuvat turvautumaan enemmän taksikuljetuksiin. Lisääntyvä koulujen väistötilojen käyttöönotto lisää ainakin tilapäisesti kuljetuskustannuksia.

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston alueella koulukuljetusoikeuden piirissä olevien oppilaiden lukumäärät ovat laskeneet jonkin verran vuodesta 2013 lähtien. Lukumäärät tulevat todennäköisesti laskemaan jatkossakin ikäluokkien pienentymisen johdosta. Toisaalta koulujen lakkauttamiset, erityisesti maaseutumaisissa ja taajaan asutuissa kunnissa, tulevat osaltaan kasvattamaan kuljetusoikeuden piirissä olevien oppilaiden määrää.

Koulukuljetukset ovat kaiken kaikkiaan laadukkaita ja hyvällä tasolla. Matka lähikouluun voi maaseutumaisissa kunnissa olla pitkäkin, mutta ainakin toistaiseksi kunnat ovat selviytyneet heille annetuista koulumatkoihin liittyvistä tehtävistä hyvin.

Esi- ja perusopetuksen koulukuljetukset

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto

Lähitulevaisuuden näkymät

Peruspalvelujen toteuttamisessa tapahtuu isoja muutoksia, mikäli sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenne- sekä maakuntauudistus toteutuvat vuoden 2020 alusta lukien. Sivistystoimesta tulee tuolloin peruskunnan merkittävin toimiala. Nähtäväksi jää, miten kunnat onnistuvat toteuttamaan laadukkaat ja turvaamaan tasapuoliset palvelut käytössä olevilla taloudellisilla voimavaroilla. 

Väestön keskittyminen taajamiin jatkunee pienimmissäkin kunnissa ja se aiheuttaa omat haasteensa etenkin harvaan asutuissa ja pinta-alaltaan laajoissa kunnissa. Kasvualueille syntyy tarve palveluihin, joiden oikea-aikainen mitoittaminen on osattava ennakoida palveluverkkosuunnitelmissa. Toisaalta kouluverkon harventuessa on uhkana, että osalla oppilaista koulumatkoihin kuluva aika entisestään pitenee jopa yli lakisääteisten maksimiaikojen. Tällaisten tilanteiden ennalta ehkäisemiseksi kunnissa tulee panostaa työjärjestysten ja koulumatkakuljetusten yhteensovittamiseen niin, että perusopetusikäisillä olisi mahdollisuus käydä koulua kotoa käsin. Perusopetuslain 33 §:ssä säädetty oppilaan oikeus maksuttomaan majoitukseen ja täysihoitoon lienee perusopetusikäisille vain harvoin tarkoituksenmukaisin ratkaisu.  

Kuva 3.3.1. Kuljetusoikeuden piirissä olevien oppilaiden suhteelliset osuuden perusopetuksen oppilaista AVI-alueittain vuosina 2013, 2015 ja 2017.

Kuva 3.3.1. Kuljetusoikeuden piirissä olevien oppilaiden suhteelliset osuuden perusopetuksen oppilaista AVI-alueittain vuosina 2013, 2015 ja 2017.

Taulukko 3.3.1. Kyselyyn vastanneet kunnat maakunnittain