Pelastustoimen valvontatoimenpiteiden toteutuminen

Valvontasuunnitelma ohjaa valvontatoimenpiteitä

Pelastuslaitoksen tulee laatia valvontasuunnitelma valvontatehtävänsä toteuttamisesta. Valvontasuunnitelmassa on selvitettävä, miten valvontatarpeet ja valvonnan kohdentaminen on määritelty. Valvontasuunnitelmassa pelastuslaitoksen tulee määrittää ja arvioida suoritettavat palotarkastukset, muut valvontatoimenpiteet ja siihen käytettävät resurssit seuraavaksi vuodeksi.

Valvontasuunnitelma perustuu alueen palvelutasopäätökseen. Pelastuslaitoksien palvelutasopäätöksissä on huomioitu valvontasuunnitelmat, ja niitä päivitetään vuosittain. Valvonnan kehittämiseen liittyvät asiat ovat pääsääntöisesti huomioitu osana palvelutasopäätöstä. Ainoastaan Etelä-Karjalan, Kymenlaakson ja Varsinais-Suomen pelastuslaitokset ovat esittäneet valvonnan kehittämiseen liittyviä asioita ainoastaan valvontasuunnitelmassa. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ei ole esittänyt valvonnan kehittämiseen liittyviä asioita kummassakaan asiakirjassa.

Valvonnan järjestelyissä on eroja

Valvonnan muotoja on erilaisia: Palotarkastuksilla valvotaan ensisijaisesti omatoimisen varautumisvelvoitteen toteutumista ja rakennusten palo- ja poistumisturvallisuutta sekä laitteiden kunnossapitoa, nuohouksen ja ilmanvaihdon puhdistuksen toteuttamista, pelastussuunnitelmien laatimista, palovaroittimien hankintaa ja kunnossapitoa. Asiakirjavalvonta perustuu asiakkaan esittämiin dokumentteihin, joista tehtyjen havaintojen perusteella voidaan käynnistää muita valvontatoimenpiteitä. Asiakirjavalvontaa ovat dokumenttien perusteella tehdyt lausunnot, viranomaispäätökset ja muut viranomaisen määrittelemät toimenpiteet, jotka kohdistuvat pelastuslaitoksen valvonnan kohteena oleviin rakennuksiin ja toiminnallisiin kokonaisuuksiin tai yleisötapahtumiin. Perusperiaate on, että jos asiakirja otetaan vastaan, kirjataan tulleeksi ja arkistoidaan ilman aktiivista arviointia, sitä ei lasketa asiakirjavalvontasuoritteeksi.

Valvontakohteita on erityyppisiä. Valvonnan tulee pääsääntöisesti kattaa kaikki pelastustoimen alueen erityyppiset kohteet. Valvontasuunnitelma asettaa valvonnan kohteille luokat A1-A6 ja B1-B2, joiden luokitusperiaatteet ovat:

  • A1 Ympärivuorokautisessa käytössä olevien kohteiden valvonta
  • A2 Opetusrakennusten ja päiväkotien valvonta
  • A3 Kokoontumis- ja liiketilojen valvonta
  • A4 Teollisuus- ja varastorakennusten valvonta
  • A5 Maatalouden tuotantotilojen valvonta
  • A6 Muiden rakennusten valvonta  
  • B1 Asuinrakennukset
  • B2 Vapaa-ajan asuinrakennukset

Valvontasuunnitelmissa määräaikaiset ja suunnitellut minimi- ja maksimitarkastusvälit ovat 6-120 kuukautta. Valvontavälin tulee perustua aina kohteen tosiasiallisiin riskeihin. Kohdekohtaisen tarkastusvälin määrittämisessä huomioidaan esimerkiksi kohteen turvallisuuskulttuurin positiiviset vaikutukset tai mahdolliset laiminlyönnit, jotka puolestaan tihentävät tarkastusväliä.

Valtakunnallisella tasolla valvontatoimenpiteisiin tarvittavat ja käytetyt henkilötyövuodet vaihtelevat. Vain hieman yli puolet pelastuslaitoksista on kyennyt arvioimaan valvontaan tarvitsemansa henkilötyövuosimäärän palvelutasopäätöksessä ja valvontasuunnitelmassa. Viidessä pelastuslaitoksessa asia on huomioitu ainoastaan valvontasuunnitelmassa. Kahdessa pelastuslaitoksessa (Etelä-Pohjanmaa ja Varsinais-Suomi) ei ole esitetty mitään valvonnan henkilötyöresursseihin liittyviä tunnuslukuja kummassakaan asiakirjassa.

Valvontasuunnitelma on myös asiakasta varten: se on julkinen asiakirja ja sitä suositellaan pidettävän pelastuslaitoksen verkkosivuilla. Näin ollen asukkailla ja valvontakohteiden edustajilla on mahdollisuus tutustua sen sisältöön. Vuoden 2017 valvontasuunnitelma on ollut saatavilla pelastuslaitoksen verkkosivuilla likimain kaikilla pelastustoimen alueilla. Ainoastaan Lapin, Varsinais-Suomen ja Satakunnan pelastuslaitoksilla suunnitelma ei ole ollut saatavilla verkkosivuilla.  Pelastuslain mukaisesti valvontatoimenpiteitä suorittavat kaikissa pelastuslaitoksissa pelastusviranomaisiksi määrätyt viranhaltijat.

(Aluehallintovirastojen vuotta 2017 koskeva peruspalvelujen arviointi; Ohje pelastuslaitoksen valvontasuunnitelmasta; Pelastuslaki (379/2011) 79-80§)

Toteutuvatko valvontasuunnitelmassa suunnitellut valvontatoimenpiteet?

Valvonnan kehityssuunta

Valtakunnallisesti yleisten palotarkastusten toteutumisessa on haasteita. Vuosina 2014-2016 palotarkastus kyettiin suorittamaan likimain kaikkiin suunniteltuihin kohteisiin, valtakunnan toteuman keskiarvon ollessa 98 %. Vuonna 2017 asiassa tapahtui kuitenkin käänne ja toteuma laski, keskiarvon jäädessä 78%:iin. Vuonna 2017 yleinen palotarkastus oli suunniteltu tehtävän 48 699 kohteeseen, joista toteutumatta jäi 10 594 palotarkastusta. (http://info.smedu.fi/kirjasto/Sarja_D/D2_2018.pdf)

Valtakunnallisesti asiakirjavalvonnan osuus on kasvanut merkittävästi verrattuna aiempiin vuosiin. Vuosina 2014-2016 asiakirjavalvonnan piirissä olevien toimenpiteiden määrä oli keskimäärin 85 699. Vuonna 2017 asiakirjavalvontaa suoritettiin 102 635 toimenpiteessä. Asiakirjavalvottavien toimenpiteiden määrä on näin ollen noussut 20 %. (http://info.smedu.fi/kirjasto/Sarja_D/D2_2018.pdf)

Valvonnan toteutuminen

Suunniteltujen ja toteutuneiden valvontakohteiden ja palotarkastuksien saavuttamisessa on vaihtelua. Suunniteltujen valvontakohteiden ja palotarkastuksien osalta ainoastaan joka neljäs pelastuslaitoksista kykeni saavuttamaan valvontasuunnitelmassa esitetyn tavoitteensa täysimääräisesti. Valvonta tavoitteensa saavutti Itä-Uudenmaan, Kanta-Hämeen, Keski-Pohjanmaan ja Pietarsaaren alueen, Kymenlaakson ja Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokset. (Kuvio 9.6.1 Suunnitellut ja toteutuneet palotarkastukset A1-A6)

Pelastuslaitoksista kolme neljästä jäi valvontasuunnitelmissa esitetystä tavoitteesta. Näiden osalta valvomatta jääneiden kohteiden lukumäärässä oli suurta hajontaa. Vaihteluvälin suuruusluokka oli yksittäisistä kohteista muutamiin satoihin. (Kuvio 9.6.1 Suunnitellut ja toteutuneet palotarkastukset A1-A6)

Valvontasuunnitelman toteutumista seurataan pelastuslaitoksissa erilaisin periaattein. Yleisin tapa, jota noudattaa pelastuslaitoksista puolet, on seurata valvonnan toteutumista kuukausittain. Kvartaaleittain tai harvemmin valvontaa seurataan seuraavaksi eniten, ja vähiten käytetään jatkuvaa seurantaa. Pääsääntöisesti pelastuslaitokset, jotka saavuttivat suunnitellut tavoitteensa, seuraavat valvonnan toteutumia joko jatkuvasti tai kuukausittain. Työajankohdennusjärjestelmää valvontatyössä käyttää pelastuslaitoksista hieman alle neljäsosa.

Miksi suunniteltuja valvontatoimenpiteitä ei ole saavutettu?

Pelastuslaitoksien mukaan merkittävimmät syyt suunniteltujen ja toteutuneiden palotarkastuksien eroihin johtuvat useista tekijöistä. Tunnistettuja tekijöitä olivat muun muuassa:

  • valvontakohteessa tapahtuvat muutokset: käyttötarkoituksen muutos, toiminnan loppuminen
  • pelastuslaitosten tietojärjestelmiin ja tilastointiin liittyvät asiat: puutteet aineistoissa, väärät kirjaukset
  • pelastuslaitosten työnjohdollisiin ja resurssien kohdentamiseen liittyvät asiat: töiden priorisointi, erilaiset virkavapaat, sijaisten huono saatavuus, henkilöresurssin riittämättömyys, uuden henkilöstön perehdytys, henkilöstön vaihtuvuus, seurannan puute
  • pelastuslaitosten prosesseihin liittyvät asiat: valvonnan kokonaisuuden hallinta.

Riskien arviointi

Pelastuslain mukaan valvonnan on perustuttava riskien arviointiin. Valtaosa pelastuslaitoksista käyttää riskien arviointinsa perusteena pelastuslaitosten kumppanuusverkoston laatimaa valvontasuunnitelmaohjetta joko sellaisenaan tai tietyin muutoksin. Sitä voivat täydentää esimerkiksi auditoivasta palotarkastuksesta saatu riskitaso, alueen onnettomuustilastoista saatu onnettomuuksien kehitys, alueen ominaispiirteet tai pelastusviranomaisen tekemät havainnot kohteista. Lisäksi osa pelastuslaitoksista on myös käyttänyt apunaan muita järjestelmiä, tutkimuksia ja tilastollisia menetelmiä. Osa on laatinut oman pelastuslaitoskohtaisen riskianalyysin. Riskien arvioinnilla on saatu muun muuassa seuraavanlaisia vaikutuksia:

  • kohteiden valvontaväli on voinut tihentyä tai kasvaa
  • valvontaa on voitu kohdentaa uudelleen
  • tiettyihin kohteisiin on voitu painottaa turvallisuuskoulutusta
  • valvonnan henkilöstöresursseja on voitu kohdentaa uudelleen
  • pelastustoiminnan toimintavalmiuden puutteita on voitu kompensoida.

(Aluehallintovirastojen vuotta 2017 koskeva peruspalvelujen arviointi; Pelastustoimen taskutilasto 2013-2017)

Kuvio 9.6.1 Suunnitellut ja toteutuneet palotarkastukset

Lähde: Pelastustoimi